國家發改委與交通運輸部近日聯合發布《交通基礎設施重大工程建設三年行動計劃》,提出2016—2018年三年內,重點推進鐵路、公路、水路、機場、城市軌道交通項目303項,涉及項目總投資約4.7萬億元。
交通基礎設施時常被民間戲稱為“鐵公雞”(鐵路、公路、機場簡稱的諧音)。世界各國有為政府在市場投資意愿相對偏弱時期,往往通過有形之手積極推動交通基礎設施建設。譬如當年美國推行的“羅斯福新政”、歐洲推行的“馬歇爾計劃”,以及2009年時中國實行的“四萬億計劃”等,都曾重點聚焦在交通基礎設施領域。
“鐵公雞”之所以較易被政府選定為逆周期調控重要抓手,是因為這類投資能較好地兼顧經濟社會長、短期訴求,具體來說就是:一方面,交通基礎設施投資不僅本身體量較大,而且還具有對上下游產業非常強的拉動作用,因此在短期“穩增長”訴求較突出時期,可以較快較明顯地提振經濟。
另一方面,交通基礎設施投資相比其他政府性開支,通常還具有較長時段內更顯著的正外部性,譬如中國此前之所以比幾乎所有發展中國家都發展得更快,很重要的優勢之一即在于中國“集中力量辦大事”的體制特征,更有利于包括交通在內的各類基礎設施快速改善。
中國目前仍然是一個人均資本存量很低(僅相當于美國15%左右)的發展中國家,因此總體而言,中國的確可以并且有必要進一步加大基礎設施投資。當然這個過程中,鑒于此前已經因為增速過快而難以避免地暴露出一些問題,“鐵公雞”的投資主導方有必要認真尋找短板并補足短板。
中國的交通基礎設施建設最大的問題是效率存疑。譬如以公路建設為例,2014年,全國收費公路虧損1571.1億元,相比2013年增長137%,相比2012年更是增長240%;而恰與這種巨額虧損形成鮮明比照的另一組數據則是,我國每年物流總費用與GDP之比高達18%,物流費用與物流物品價值之比高達9.9%,這兩項數據相比發達國家均高出一倍。
如此高收費的情況下錄得如此高虧損,最便利的解釋固然是因為中國的收費公路負債率過高,還本付息支出要占到總支出七成以上。不過除此之外,恰恰由這種顯然不具有盈利前景的資金安排,讓人聯想到一條早已為經驗事實反復驗證的普遍規律,即但凡這類政策性虧損與經營性虧損夾雜不清的投資項目,不僅在微觀上很容易深陷預算軟約束與道德風險的泥潭難以自拔,而且在宏觀上,也會因為其內控失范進而導致資源錯配。
改變這種說不清道不明現象的根本途徑,是要從立項起就徹底摒棄那種只管投入、不問產出的泛父愛主義。而摒棄泛父愛主義的制度性保障則是,一要強化對地方政府的債務約束;二是要盡可能打通社會資本投資渠道,通過引資倒逼“鐵公雞”完善治理結構、轉換經營機制。
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